Вестник гражданского общества

          Российские госслужащие, ученые и неправительственные организации решили поставить основательный заслон возникающим чаще всего на нерегламентированном поле коррупции и бюрократии. Конечно, решить проблему в корне с помощью разработанных федеральных и региональных административных регламентов сразу не удастся, но минимизировать шансы их бурного развития при правильном воплощении идеи – вполне реально.
          Так что же такое административные регламенты? Прежде всего, это свод писаных правил поведения чиновников по предоставлению государственных услуг, идеальный сценарий действий каждого государственного служащего любого госоргана при общении с обычными людьми. Получается своеобразная практическая конституция для взаимодействия госслужащих с посетителями. Хочет человек поменять паспорт, получить ИНН, страховое свидетельство, пенсию или пособие – это означает, что он желает получить соответствующую государственную услугу, и чиновник обязан ему в этом помочь. Такое понимание происходящих процессов для большинства россиян, привыкших к проблемам в общении с властью, пока звучит немного утопично, но работа в этом направлении силами многих экспертов ведется немалая, и уже сейчас можно наблюдать некоторые позитивные изменения и положительные результаты. «Несмотря на общее негативное представление о чиновниках, множество специалистов ежедневно работают для того, чтобы объективно повернуть госслужащего лицом к обычному человеку», – отмечают в Высшей школе экономики.
          Если показать схематично, прописывающие все функции и услуги административные регламенты обязывают чиновников оперативно отвечать на звонки, быстро предоставлять всю необходимую человеку информацию, не держать его часами в очередях и обеспечивать различными информационными материалами: памятками, стендами, образцами, бланками. Если услуга прописана на бумаге, указаны конкретные сроки и условия ее выполнения, возникает гораздо меньше возможностей для коррупционных и бюрократических маневров, уверяют инициаторы реформы. И стоит признаться, рациональное зерно в такой жесткой логике присутствует.
           Административная реформа в России началась летом 2003 года с Указа президента. А в конце осени правительство приняло постановление «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг». Таким образом, на сегодняшний день все государственные органы страны обязаны работать, четко соблюдая принятые федеральные и региональные административные регламенты. Возникает резонный вопрос – работают ли так на самом деле? Ответить на него решило ответственное за реализацию административной реформы в России Министерство экономического развития. Понимая, что без глубинного анализа здесь не обойтись, госслужащие попросили Государственный университет – Высшую школу экономики провести качественный мониторинг внедрения и применения административных регламентов. Работа, начавшаяся летом этого года, продолжается по сей день.
          Проведенные Высшей школой экономики совместно с социологами и неправительственными организациями России десятки публичных слушаний по более 100 федеральным и региональным административным регламентам, а также свыше 600 контрольных закупок государственных функций и услуг, охватившие более 50 регионов страны, позволили зафиксировать типичные практики и сделать некоторые серьезные выводы. Как считает руководитель юридического направления работы Института проблем государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшая школа экономики Татьяна Кукса, основная мысль проста: «Сложны ли, максимально доступны и понятны ли те или иные регламенты, качественно или пока не очень они исполняются чиновниками, но ясно одно – граждане нуждаются в четко расписанных и детально структурированных «правилах игры» при взаимодействии с государством. И мы призываем экспертов разных уровней включаться в эту работу. Благо, механизмов влияния на ситуацию появилось достаточно, и эти механизмы не декларационные, а действующие, практические».

          Что уже успешно работает?
          Во-первых, с 1 августа в России действует горячая бесплатная телефонная линия Государственного университета – Высшая школа экономики 8-800-700-0-600, на которую специалисты-практики и обычные граждане могут обратиться и сообщить о своем позитивном и негативном опыте получения государственных функций и услуг. Любой человек, столкнувшийся с проблемой при получении паспорта, пособий и других регламентированных услуг, может сообщить о своей встрече с чиновниками. Учитывая, что эта линия также как и весь проект работает под эгидой Минэкономразвития, можно рассчитывать, что меры к нерадивым чиновникам будут приняты, а положительный опыт будет использоваться для совершенствования системы в целом.
          Во-вторых, существует обязательное публичное обсуждение проекта каждого регламента по каждой функции и услуге каждого федерального и регионального органа исполнительной власти. Соответствующие тексты публикуются на сайтах государственных ведомств. Там же появляются полученные во время экспертных дискуссий конструктивные оценки, мнения, суждения. 
          В-третьих, как метод проверки работы конкретных чиновников и ведомств в России активно используются в различных регионах «контрольные закупки государственных функций и услуг». В партнерстве с Институтом национального проекта «Общественный договор» представители региональных неправительственных организаций приходят под видом обычных граждан с улицы в государственные учреждения и фиксируют, насколько прописанная в административном регламенте процедура получения услуги соответствует реальной жизни. Интересно, что не только представители НПО могут участвовать в таких контрольных закупках. Любой человек может предоставить операторам «горячей линии» свой отчет о встрече с чиновниками. Описание ярких позитивных и негативных историй и даже благодарности конкретным представителям органов исполнительной власти приветствуются. Такой шаг может стать посильным личным вкладом человека в административную реформу.
          В настоящее время личный опыт общения с чиновниками привлеченных к проекту десятков правозащитников и других практиков из неправительственного сектора изучается в специально созданной Правительственной комиссии России. Поскольку реализации административной реформы в стране придают приоритетное значение на высшем уровне, в частности, президент Дмитрий Медведев и премьер-министр Владимир Путин, то ситуация постоянно находится на контроле. Но существуют и проблемы.

          Не видел, не слышал, не понял
          На прошедшем в ноябре «круглом столе» в Чувашии представители органов исполнительной власти, неправительственных организаций и СМИ говорили о том, что на данный момент многие жители республики не знают о существовании административных регламентов. На публичных слушаниях в Татарстане Председатель правления общественной организации в защиту прав потребителей «Правовед» Наталья Каблова заявила, что люди не должны путаться в регламентах, а пока еще встречаются написанные непонятным языком тексты, которые не оказывают помощь гражданам, как это было запланировано административной реформой, а выступают как дополнительные инструкции для государственных служащих. С другой стороны, эксперты подчеркивают, что нормативные акты создаются все же для юристов. Упрощение текста выхолащивает содержание, и необходимо соблюдение баланса.
          Госслужащие в регионах России приводили собственные не менее веские аргументы. Они объясняли, что, действительно, есть люди, которые, к сожалению, ничего об административных регламентах до сих пор не слышали, но высок и ежегодно существенно растет процент тех, кто владеет такой информацией, однако, прикрываясь «сложным языком» регламентов, просто не желает детально разбираться. Представитель Министерства труда, занятости и социальной защиты Татарстана рассказывает, что многие посетители недостаточно компетентны с правовых позиций и при этом стопроцентно убеждены, что их права шире, чем это определено законом. Помощник министра юстиции Татарстана Татьяна Лобанова считает, что пока не прошло время, когда народ в большинстве своем не опирается на административные регламенты, а обращается с жалобами на чиновников к президенту, министру, прокурору, к кому угодно: «Люди не читают, что висит на стене госучреждений, на специально подготовленных стендах. Они идут ко всем сразу, но везде не по адресу». В Чувашии директор общественной организации «Перекресток» Юлия Аланова, занимающаяся трудными подростками, также не могла не признать, что многое зависит от конкретного получателя государственных услуг: «Подростки, молодежь и большинство из тех, кто столкнулся с тяжелыми жизненными проблемами, не желают вникать в административные регламенты. Все, что они хотят, – это получить услуги. Даже с законными отказами они категорически не соглашаются».

          Помощник бюрократии и коррупции?
          С чем боролись, тому и помогли. Увы, в жизни нередко так и случается. Та же участь, в принципе, могла постичь и административные регламенты. Призваны бороться с коррупцией, волокитой, бюрократией? Идея благая, а при исполнении, реализации из проекта в конкретные действия могла обернуться обратным эффектом. Например, очередной официальной бумагой в стопке пылящихся у чиновника остальных документов.
          «Мы думали, что административный регламент станет очередной бумажкой в нашем ведомстве – напишем и будет лежать, – говорит начальник отдела экологического нормирования Комитета охраны окружающей среды Саратовской области Наталья Кечина. – Как оказалось, ничего подобного. Этот документ реально работает хотя бы потому, что появились информационные стенды, дополнительные компьютеры, факсы и ксерокс, столы и стулья для посетителей».
          Что касается коррупционной составляющей государственной регламентации, когда на круглом столе в Саратовской области представители неправительственных организаций России стали задавать вопросы чиновникам о коррупционном потенциале некоторых региональных административных регламентов, в которых, по их мнению, довольно широко трактуются полномочия госслужащих, представители органов исполнительной власти отвечали коротко: «Заключения Министерства юстиции и Прокуратуры ничего коррупционного в регламентах не обнаружили».

          За что платить? И платить ли вообще?
          Мониторинг внедрения и применения административных регламентов Государственного университета – Высшей школы экономики показал, что для большинства регионов характерно наличие коммерческого посредника между государством и обществом. Речь идет, например, о структурах, которые неправомерно «за отдельную плату» берут на себя часть государственных функций. Хочешь получить паспорт – пожалуйста, тебе он положен абсолютно бесплатно. Но есть одна небольшая деталь – нужно заполнить бланки для его получения, а вот они, к сожалению, есть только в некоем ООО при паспортном столе и обойдутся вам в сущие копейки. Знакома картина? В том числе для сообщения о таких фактах Высшая школа экономики запустила бесплатную «горячую линию» 8-800-700-0-600.
          Касаясь вопросов платности тех или иных государственных услуг, эксперты существенно расходятся во мнениях. Участники десятков экспертных обсуждений высказывали полярные реакции на такое положение вещей. Так, некоторых представителей малого бизнеса платные услуги устраивают, а представители неправительственных организаций возмущены тем, что на такие расходы граждане уже заплатили налоги. Получается, что с них берется повторная плата.
          Председатель Саратовской общественной организации инвалидов во имя Святителя Луки Юрий Ушаков считает: «Везде встречаются люди, которые, например, на земельных вопросах хотят заработать. Из-за таких коррупционных сетей можно месяцами ждать одну подпись. Вокруг услуги вырастают посредники, и даже сами органы власти создают ООО». Выступление на «круглом столе» представителя организации людей с ограниченными возможностями вызвало дискуссию о скрытых формах платных услуг на государственном уровне. Мнения разделились от поддержки платных услуг для юридических лиц до отрицания такого положений вещей и выводов о незаконности такой деятельности.

          Когда закон противоречит закону
          Проведенные Высшей школой экономики, социологами Аналитического центра Юрия Левады и неправительственными организациями публичные слушания вскрыли еще одну проблему, на которой нельзя не остановиться, затрагивая вопросы внедрения и применения административных регламентов. Допустим, решена проблема с низкой правовой грамотностью населения, ответственный гражданин не просто ознакомился, но и тщательно вник в интересующий его федеральный или региональный административный регламент, разобрался, что платить ему ни за что не нужно, убедил в этом чиновника и даже ни разу на своем пути не встретил намеков на взятку, волокиту и прочие прелести укоренившейся на постсоветском пространстве бюрократии. Казалось бы, заветная услуга у него в руках. Но нет – противоречие в законодательстве не позволяет расставить все точки над «i».
          Заместитель руководителя Управления Роспотребнадзора по Чувашии Валентина Сергеева признается, что ее ведомство иногда вынуждено умышленно нарушать административный регламент, в частности, когда речь идет о внеплановых проверках. Дело в том, что по закону при поступлении большого числа жалоб на определенную продукцию, время не терпит, и необходимо быстрое вмешательство. Однако быстро согласовать внеплановую проверку, например, кондитерской фирмы практически невозможно, говорит г-жа Сергеева, а потребители вынуждены страдать. Это показательный пример того, как административный регламент Минздравсоцразвития России о порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан разнится с федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля».
          В Татарстане представители неправительственных организаций сетуют на большой список иногда идентичных документов, которые приходится предоставлять в Министерство труда, занятости и социальной защиты республики. При этом начальник отдела Министерства Елена Зенина отмечает: «К сожалению, по закону мы не имеем доступа в базы данных других госорганов, в частности, в налоговую базу. Этот вопрос уже не раз задавался, но решить его можно только на федеральном уровне». То есть пока еще в регионах нарушается классический принцип «одного окна».
          На подобные претензии НПО Саратовской области – об объемном пакете документов, которые необходимо предоставить в областное Министерство строительства и ЖКХ – начальнику отдела градостроительного регулирования развития территорий Министерства Наталии Русаловской остается только развести руками: «Мы ведь не сами придумали этот перечень. Это требование Градостроительного кодекса. Тем не менее, ситуация меняется в лучшую сторону. То, что было пару лет назад, и то что имеем сейчас – две существенные разницы».
           Эксперты отмечают, что работа по детальному описанию властных функций, по сути, в России только началась. У нашего патерналистского государства их огромное количество. Отношение людей к чиновникам известное. Продираться сквозь эти стереотипы, пытаясь модернизировать бюрократию и сделать ее эффективной – крайне сложно. У интеллектуалов сегодня открылась возможность принять участие в реформе – внести свой вклад, дать свою оценку, сообщить о хороших и плохих примерах, типичной практике, предложить изменения. И не госслужащим, а научному сообществу, которое может донести его до принимающих решения правительственных чиновников. Под лежачий же камень, как известно, вода не течет.