Вестник гражданского общества

08.04.2014

Постановление Конституционного Суда РФ : Закон об НКО –"иностранных агентах" не противоречит Конституции

Во вторник Конституционный Суд РФ провозгласил Постановление о проверке отдельных положений законодательства об общественных объединениях и некоммерческих организациях, а также Кодекса РФ об административных правонарушениях. Речь идет о правомерности применения статуса “иностранных агентов” к десяткам российских некоммерческих организаций (НКО). Конституционный суд РФ признал нормы законодательства об общественных организациях – "иностранных агентах" соответствующими Конституции , но уточнил порядок их применения.

Причиной для проверки законодательных норм на соответствие Конституции РФ стала жалоба, которую подал Уполномоченный по правам человека в России Владимир Лукин (его полномочия истекли в феврале этого года) и несколько групп граждан. Заявители полагают, что ряд положений закона об НКО не соответствуют не только Конституции, но даже Кодексу об административных правонарушениях. По их мнению, наиболее спорным в нем является понятие "политическая деятельность", из-за расплывчатости которого "иностранным агентом" можно назвать любую общественную организацию.

В материалах суда была представлена позиция правозащитников и представителей НКО, в частности, фонда "Костромской центр общественных инициатив", который был оштрафован на основании закона. Также свое отношение к поправкам выразили Институт развития прессы из Новосибирска, региональная самарская организация "Голос" и Муравьевский парк в Амурской области. Они полагают, что оспариваемые нормы дискриминируют участников НКО, нарушают презумпцию невиновности, посягают на достоинство личности и обязывают свидетельствовать против самого себя. Кроме того, заявители считают, что закон нарушает свободу слова, а также права граждан на объединение и участие в управлении государством.

В ответе Генпрокуратуры на запрос Конституционного суда говорится, что финансируемая из иностранных источников политическая деятельность "предполагает вмешательство во внутренние дела Российской Федерации". В свою очередь, содержащиеся в законе об НКО термины "политическая акция", "формирование общественного мнения", "государственная политика" определены в ряде федеральных законов и иных нормативных правовых актах, в связи с чем "проблем в их правоприменении не возникает". Генпрокуратура отмечает, что действующая норма не запрещает создавать НКО, выполняющие функции иностранного агента, и не ограничивает сферу их деятельности.

"Для признания деятельности НКО политической она должна быть направлена на воздействие на государственную политику или на формирование соответствующего общественного мнения. В отсутствие подобных целей, даже если организация занимается критикой властей или вызывает в обществе оппозиционные настроения, она не может считаться выполняющей функцию иностранного агента", – отметил Конституционный суд РФ в своем постановлении.

Один из заявителей, руководитель правозащитной Ассоциации "Агора" Павел Чиков в интервью Радио Свобода назвал постановление Конституционного суда предсказуемым компромиссом:

"Конституционный суд ожидаемо сузил сферу применения закона. Он, скорее, встал на сторону его толкования Министерством юстиции. Толкования очень аккуратного и осторожного, в отличие от практики Генеральной прокуратуры РФ. По большому счету, Конституционный суд выступил неким медиатором, примирителем в противостоянии, которое в связи с этим законом об иностранных агентах было между институтами гражданского общества и федеральными органами власти. В сегодняшней ситуации нам удалось выжать максимум. Теперь все судебные решения, принятые в отношении НКО и их руководителей, которые вынуждены были идти в Конституционный суд, подлежат пересмотру. Особенно, что очень важно, судьи выделили Ассоциацию "Голос", которая была признана виновной вместе со своим руководителем Лилией Шибановой в том, что не исполнила обязанности "иностранного агента". А иностранным агентом "Голос" признали ровно потому, что туда были переведены средства из иностранного источника, и, несмотря на то, что организация деньги не приняла и вернула их отправителю, суд в Москве по инициативе Министерства юстиции России принял решение о виновности. Сегодня Конституционный суд сказал, что эта ситуация не удовлетворяет необходимому признаку получения средств из иностранного источника, а значит, судебное решение в отношении Ассоциации "Голос" и ее руководителя должно быть пересмотрено".

Ассоциация защиты прав избирателей "Голос" стала первой некоммерческой организацией, которую суд оштрафовал на четыреста тысяч рублей за отказ регистрироваться в качестве "иностранного агента". Политической деятельностью суд счел попытку разработать новый Избирательный кодекс РФ, однако представители организации заявляли, что работали над проектом Кодекса в 2011 году, то есть до принятия закона об НКО. Финансированием "Голоса" из-за границы суд признал Сахаровскую премию, которую ассоциация получила в конце прошлого года. Представители "Голоса" неоднократно заявляли, что считают свое административное преследование политически мотивированным. В дальнейшем по схожим основаниям было оштрафовано региональное отделение организации.

По мнению Павла Чикова, немаловажным является прямое указание Конституционного суда на то, что политическая деятельность сотрудников и членов некоммерческих организаций не может приравниваться к политической деятельностью самой организации. Это разъяснение напрямую касается Костромского центра поддержки общественных инициатив и его руководителя Александра Замарянова, ранее принятые в их отношении судебные решения тоже подлежат пересмотру.

В постановлении Конституционного суда отмечено, что термин "политическая деятельность" четко определить невозможно, при этом разъясняется, что под политической деятельностью следует понимать участие в избирательном процессе, агитацию на выборах, организацию и участие в публичных мероприятиях, а также обращение с законодательными инициативами в том случае, если у НКО есть политическая направленность действий. При этом необходимо доказывать наличие умысла и политической направленности в деятельности организаций и их руководителей. И бремя этого доказывания суд возложил на правоприменителя, то есть на органы прокуратуры и юстиции, отдельно подчеркнув, что все сомнения толкуются в пользу НКО, поскольку действует принцип презумпции добросовестности.

"Конституционный суд сказал, что в очень большой степени рамки действий этого закона будут определяться и должны определиться судебной практикой, то есть судами при рассмотрении конкретных дел, – говорит Павел Чиков. – Судебная практика уже начала складываться, и она не репрессивна в отношении некоммерческих организаций. За последний год не менее двух десятков НКО и их руководителей добились успеха при судебном обжаловании незаконных действий прокуратуры. Поэтому прогноз применения закона в большой степени зависит от того, будут ли организации пользоваться квалифицированной юридической помощью. То есть будут ли они активно защищаться, доказывая собственную правоту, и ставить под сомнение законность всякого рода предписаний, которые они получают из органов государственной власти".

Не все разделяют аккуратный оптимизм Павла Чикова. Юрист Фуркат Тишаев, представляющий в судах интересы Общества "Мемориал", был одним из тех, кто не верил в Конституционный суд и предлагал сразу обращаться в Европейский суд по правам человека.

Вследствие массовых проверок некоммерческих организаций, которые начались в марте 2013 года по инициативе Министерства юстиции против нескольких организаций, включая ассоциацию "Голос", возбуждено административное производство. Среди них – "Костромской центр поддержки общественных инициатив" оштрафован на 400 тысяч рублей, а ее руководитель, Александр Замарянов – на 100 тысяч. Питерская организация – ЛГБТ-фестиваль "Бок о бок" также по решению суда должна была выплатить штраф пятьсот тысяч рублей, однако позже суд снизил штраф до 400 тысяч рублей, а четвертого октября 2013 года Городской суд Петербурга отменил предыдущие решения судов и снял с организации обвинения и обязанность по уплате штрафа. Санкт-петербургская ЛГБТ-организация "Выход" оштрафована на 500 тысяч рублей за отсутствие регистрации в качестве "иностранного агента". Руководитель организации Анна Анисимова оштрафована на 300 тысяч рублей. 25 июля решение суда первой инстанции отменено Василеостровским районным судом и направлено на новое рассмотрение в мировой суд. Также административное дело было возбуждено против Пермского центра гражданского анализа и независимых исследований – "Грани". Но пермскому Центру удалось успешно оспорить в суде представление прокуратуры.

Есть в череде разбирательств с потенциальными “иностранными агентами” и дело, которое суд первоначально на протяжении пяти заседаний отказывался рассматривать. Это дело против Антидискриминационного центра "Мемориал" в Санкт-Петербурге: материалы были направлены обратно в прокуратуру, поскольку суд не нашел в них подтверждений, что организация получала иностранное финансирование. Но в декабре 2013 года суд все-таки согласился с доводами прокуратуры, а политической деятельностью петербургского "Мемориала", осуществляемой при иностранном финансировании, был признан доклад "Цыгане, мигранты, активисты – жертвы полицейского произвола".

Прокуратура сочла "иностранным агентом" также социологическую службу "Левада-центра". Исследования общественного мнения, такие как "вычисление" рейтинга популярности президента, прокуроры сочли политической деятельностью.

Сейчас организации согласовывают свои дальнейшие действия. "Голос" уже заявил о том, что пойдет в суд с постановлением Конституционного суда. Один из его руководителей Григорий Мелконьянц сообщил, что организация приняла решение добиваться в судах отмены приговора.

Григорий Мельконьянц увидел в постановлении Конституционного суда РФ лишь попытку запустить очередную волну проверок и санкций в отношении некоммерческих организаций, передает "Интерфакс". "Я прогнозирую, что это решение Конституционного суда нашей бюрократической машине развяжет руки по дальнейшим репрессиям НКО. Их правомерность будет подкреплена решением КС. И я думаю, что можно ждать очередного витка и волны проверок и санкций в отношении НКО, которые продолжают получать иностранное финансирование", - пояснил собеседник агентства.

По его мнению, "КС пошел по наихудшему варианту для некоммерческих организаций, не оправдав даже минимальные надежды, которые у них были". "Я уже не говорю о том, что Конституционный суд в целом посчитал, что установление в России такой категории, как НКО, выполняющие функции иностранного агента, это конституционно", - отметил Мельконьянц.

Вместе с тем собеседник подчеркнул, что КС признал избыточными последствия для физических лиц - руководителей организаций по привлечению к административной ответственности. "Поэтому лица, которые уже были привлечены, имеют право требовать сокращения этих сумм. И в будущем, если руководители организаций будут привлекаться, то суды будут в меньшей степени устанавливать эту ответственность", - разъяснил Мельконьянц.

Эксперт убежден, что единственной надеждой НКО теперь является Европейский суд по правам человека. "Сейчас, я думаю, ускорится рассмотрение этой темы в ЕСПЧ, потому что обращение в КС затормаживало эти процессы, так как европейцы ожидали это решение. Также мы ждем решения Венецианской комиссии, которая, насколько мне известно, тоже ожидала решения Конституционного суда", - сказал Мельконьянц.

Несомненная польза от постановления оказалась довольно материальна. Пока НКО требовали от прокуратуры уточнить термин "политическая деятельность" и спорили о смысловом оттенке термина "иностранный агент", Владимир Лукин пожаловался на неадекватные штрафы за нарушение закона об "иностранных агентах". Конституционный суд с этим согласился и объявил их чрезмерными. Скорее всего, в ближайшее время признанная неконституционной соответствующая статья в Кодексе об административных правонарушениях будет пересмотрена.

С остальными нерешенными вопросами организации, которых не удовлетворило постановление Конституционного суда, пойдут в Европейский суд по правам человека, ведь теперь точно все возможные российские инстанции уже пройдены.

Закон об НКО -"иностранных агентах" был принят летом 2012 года. По этому закону некоммерческие организации, занимающиеся политической деятельностью и получающие финансирование из-за рубежа, объявляются "иностранными агентами" и включаются в специальный реестр. За нарушение требований закона НКО предусмотрены суровые санкции. За непредставление или несвоевременное представление такой НКО информации в госорган, назначен штраф в размере от 10 тыс. до 30 тыс. рублей для должностных лиц и от 100 тыс. до 300 тыс. рублей - для юридических.

В случае если НКО - "иностранный агент" продолжает работать, несмотря на решение о приостановке ее деятельности, наказание определено в размере от 30 тыс. до 50 тыс. рублей для организаторов работы НКО, для ее участников - от 3 тыс. до 5 тыс. рублей. "Злостное уклонение" от предоставления документов для включения в реестр карается либо штрафом в размере до 300 тыс. рублей, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.

Как стало известно на днях, именно закон об НКО - "иностранных агентах" стал причиной того, что протестующие против него общественные организации Крыма отказались перейти под юрисдикцию РФ - либо самоликвидировались, либо уехали в Киев. 

Вестник CIVITAS